属性论的三分法虽然未被用于我国国家机构的机构创设，但也在一定程度上为我国宪法吸收，用于国家机构的职权配置。
三是，需要加强常委会法工委以及其他工作机构的研究力量。这是一个需要研究的问题。
当然，不过于强调稳定性，并非就可以朝令夕改。也只有稳定，它才会有权威。 现在，备案审查特别是主动审查，也是地方人大立法监督的重要抓手，因此，地方人大在编制立法规划时，应当对这一立法监督方式予以重视，给其以必要的空间。 立法中，地方的主动性、积极性，在不同的历史时期、不同的行政区域，应当有不同的含义。在省以下的地方立法中，应当淡化立法规划，重视立法计划，注重通过年度计划的方式灵活安排立法项目。
这样，如果强调立法规划，当然就应当将它置于立法规划计划中予以考虑。 如何在立法规划阶段避免进入门槛时容易出现的一些问题，并为防止部门利益打下前期的基础？似乎可以采取以下措施; 一是，加强党委对立法规划计划的领导，并发挥人大的主导作用。对于高校科研人员来说，首先要进行公权力标准判断，若不符合，则根本不在监察对象之中。
[7]例如孙国祥：《套取并占有科研经费的刑法性质研究》，载《法学论坛》2016年第2期。[15]中央纪委、国家监察委法规室：《国家监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第85页。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。（三）政务责任与刑事责任的法律后果结构 《国家监察法》明确了政务责任和刑事责任，刚刚结束公开征求意见的《政务处分法（草案）》第36条也明确规定：有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分。
摘要: 《国家监察法》出台前，套取高校科研经费行为主要通过适用《刑法》和《刑事诉讼法》来追究刑事责任，客观上导致了以贪污罪定罪量刑为代表的刑法扩张。[15]这段话对于我们理解监察委与司法机关的职能差异有根本性作用：监察委移送司法机关追究职务犯罪的情况应该是极少数，它与司法机关不同，追诉犯罪从来不是其主要职能，进行有效日常监督与职务风险控制，通过区分职务违法与职务犯罪来进行责任分流，这才是国家监察权对职务犯罪的根本态度，也是在国家监察体制改革后建立起职务犯罪刑法谦抑性的总要求，其目的绝非姑息养奸，而是要治病救人，强化过程管理而不是后果追究。
套取科研经费究竟是阻碍了科研创新突破还是在一定意义上促进了科研成果的效果提升，套取科研经费的行为是否存在情势变更，是否受到国家法律政策等大环境的影响，这些都需要在界定违法与犯罪的行为模式的时候进行考虑。[22]［德］毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第37页。科研项目的开展不是为了完成法律所要求的公共任务，而是基于委托合同而产生的智力活动，合同不是法律法规。《国家监察法》第13条规定的派驻制，派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。
（二）公立高校科研人员的《国家监察法》地位 《国家监察法》在公权力标准下通过第15条明确了公立高校中的工作人员有可能成为监察对象，但是起草者进一步解释：作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员，比如，公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公立医院的院长、副院长等。情节严重的，给予开除处分：（一）贪污贿赂的。[27]科研项目团队也是临时组建，是否也可类推适用此段立法说明所蕴含的规则？我们发现这段补充性文字正说明了公权力标准必须具有法定性，例如这些小组都是依据《招投标法》第3条所创设的权力和公共任务，并在相关活动中享有做出最终决定的单方强制性，可以处分这些小组之外的其他人在法律上的权利义务。正因为《国家监察法》的前置适用，因此有关法律责任判断的实体标准首先应该以该法的规范为准据，以监察机关的调查活动为标准，且由于《国家监察法》并没有规定检察机关对于监察委没有移送追究刑事责任的案件有监督权，实际上使得监察委对于某一个行为是职务违法还是职务犯罪，某一类主体是否纳入监察对象进而有可能成为职务犯罪的主体，具有了决定性影响，尽管这种设计是否符合互相分工、配合与制约原则还可以讨论。
蒋悟真：《纵向科研项目科研经费管理的法律治理》，载《法商研究》2018年第5期。正是这种意义波段的存在，使得司法机关通过扩张适用相关条款具有了某种裁量正当性。
被认为是高校履行监察职能的基本思路，为此2018年中央纪委国家监察委正式启动了针对包括书记、校长由中央管理的高校派驻改革，但究竟采取派驻监察专员的模式还是采取派驻监察组织的模式，目前并没有成熟方案，地方管理高校则有各自不同的探索。姜涛：《科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考》，载《中国法学》2017年第1期。
由此，三个概念不加区分地进行意义综合往往就给法律解释带来标准的模糊。[19]公务是任务标准，国家权力总是服务于特定国家公共任务，后者甚至可以成为正当化权力的标准，法国国家法学就有国家权力公务说，国家权力为满足和持续追求人民的公共利益而存在。[8]肖中华：《科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪》，载《法治研究》2014年第9期。正是基于上述立法原则和目的的设定，以及监察对象、权限、范围等明确，《国家监察法》建立起监督——调查——处置的程序，每一个程序都在进行责任分流，使得责任类型变得多元，要最终认定某一个主体可能涉嫌职务犯罪变得充满不确定。应该说就套取科研经费有关的规范来看，传统上也有单独适用非刑事责任的空间，例如2016年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条规定：贪污数额在1万元以上不满3万元，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第383条第1款规定的其他较重情节，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金：（二）曾因贪污、受贿、挪用公款受过党纪、行政处分的。但经手公共财物方便条件弱化了公务与职权的逻辑联系，受资助科研活动的公共性与项目负责人根据合同与有关经费使用要求也可以涵摄到管理职责公共事务等概念之下。
对于符合该标准的，日常监督可以建立起程序性的问责体系，通过各种手段予以约束。[31]政务责任的单独设定是满足建构职务违法行为模式的必然要求，因此从《政务处分法（草案）》第3条规定的适用范围来看，基本与《国家监察法》一致，这样也就保证了两部法律在职务违法上的一致。
以科研经费为全文检索关键词，共检索出2014年至2019年间有效刑事判决书116份，检索出的刑事判决书中，仅有一例判决无罪。经常开展批评和自我批评、约谈函询，让红红脸、出出汗成为常态。
[12]司法机关办理职务犯罪案件的法律目的比较单一，主要是兼顾惩罚犯罪和保障人权，但这是以解释刑法有关罪名作为前提，必然无法容纳职务违法概念、客观上也绝无通过日常监督分流程序来抑制刑事责任扩张的目标，因此在程序上一条道走到底，以刑事责任追究和刑法适用为中心就成为必然。[11]有下列行为之一的，给予警告或者记过处分。
公权是权力标准，来自于国家法学上的统治权或支配权，是政治组织对其成员享有的稳定、支配性影响力和强制力，[18]当宪法将这种抽象的支配权分配给不同国家机构以具体完成国家任务的时候，就进一步产生了机构主权和机构执行权两个概念，前者是能够产生其他国家机构的权力，后者则是其他国家机构所分享的执行宪法分配具体任务的国家权力。[29]对于科研经费管理来说，项目承担单位是主体责任人，因此，有必要建立起日常监督问责体系，例如严格规范预算调整、报销预借、劳务发放的全过程，严格执行既定标准，落实三重一大决策程序要求和民主集中制，限制具有公权力管理地位的人凭借个人意志支出经费的空间，同时通过组织巡查、信访件处理、组织函询等方式对风险点进行有效控制，要合理利用监察建议等方式完善制度，杜绝苗头，这种责任是一种程序导向的、以监督和预防为核心的问责，而不是出现违法犯罪结果后的追责。公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员。严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。
以中国人民大学为例，这所大学是教育部直属高校，如果对其中层管理人员（例如校部机关或二级院系负责人）涉嫌违法犯罪的案件进行移送，究竟是移送驻部纪检组还是属地监察委，法律和党内法规并没有规定。[28]D. Resnik, Playing Politics with Science: Balancing Scientific Independence and Government Oversight, Oxford University Press2009, p.123. [29]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2017年第1期。
[20]［法］狄冀：《法律与国家》，郑戈等译，中国法制出版社2010年版，第112页。笔者认为，从宪法基本权利角度来讨论的确立意高远，而且抓住了科研活动经费使用的特殊属性，但笔者以为，以适用《刑法》和《刑事诉讼法》为中心的模式必然会导致司法机关以贪污罪、侵占罪、合同诈骗罪等为法律解释的解释视域，[6]以上述罪名的法教义学构建为论辩重点，例如高校科研人员是否是国家工作人员、科研经费是否是公款，套取是否必然是以非法占有为目的等，[7]即便各自研究结论并不相同。
《国家监察法》第11条规定：对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。因此，建立必要的工作手册和指南，建立风险点预防和控制体系是高校规范科研经费支出的关键。
与《刑法》抽象规定国家工作人员事业单位中从事公务的人员相比，对于高校工作人员身份判断来说，《国家监察法》最大的进步就是提升了法律的明确性，这在根本上说是立法合宪性的要求。实现从《刑法》主导向《国家监察法》主导的归责模式转变，准确解释《国家监察法》相关条款并构建符合高校治理要求的监察程序，是合法规制高校科研经费套取行为的关键。即便这种自由权的内容带有管理的内容，也体现为基本权利在其保障范围内的形成自由和形成秩序。基于这种合理安排秩序的需要而发生的管理，与《国家监察法》所理解的公权力三要素有本质的不同：首先，它不是法律法规规定的管理任务，其权力本质不是法律法规所创设，而是合同约定和赋予。
组织法意义上的公职或行为法意义上的公务，如果它们的主体没有行使实质意义上的公权力，都不属于监察对象，也就更不可能成为职务犯罪的主体，而这个判断依据不在《刑法》，而在《国家监察法》，判断权不在检察院，而在监察委。孙万怀、陈军辉：《套取科研经费不宜认定贪污的另一种理由》，载《上海法学研究集刊》2019年第5卷。
党纪重处分、重大职务调整的成为少数。《国家监察法》第3条明确规定各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，并在第15条将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员纳入到监察范围，由此，对公立高校科研人员如果要启动职务犯罪侦查，必须首先由监察机关管辖进行调查而不是由检察机关适用《刑法》与《刑事诉讼法》进行侦察（后续阶段可以有补充侦查权），但是调查并不必然导向对职务犯罪的追诉：监察机关既调查公职人员的职务违法行为，又调查职务犯罪行为。
[25]同注释[24]，第203页。例如，具有公职身份的人或在一定公职岗位上的人不一定行使公权力，尤其在行政法学上，公权力的本质是法定性、强制性和单方性，它必须由法律明确创设，具有单方强制性，公权力行政是19世纪自由法治国时代以来最基本的行政活动方式，它构成与私经济行政相对的概念。
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